周漢民:以更大的開放倒逼更深入的改革

來源:2020-04-17《解放日報》 發布時間:2020-04-17

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周漢民法學教授、博士生導師,現為全國政協常委、上海市政協副主席、民建上海市委主委。圖片由受訪者提供

  30年前,浦東正式開發開放。今天,浦東新區以占全市1/5的面積、1/4的人口,貢獻了1/3的經濟總量,成為上海經濟的增長極、發動機,更是國家改革開放的窗口和現代化建設的縮影。

  浦東開發開放如何從“紙上藍圖”一步步落地、落細、落實?曾擔任浦東開發聯合咨詢研究小組成員、浦東新區副區長的周漢民,深情追憶浦東開發開放早期研究與波瀾壯闊的奮進歷史。

  浦東開發開放,不是無源之水、無本之木

  解放周末:1990年初,我國已有深圳、珠海、汕頭、廈門等經濟特區,為何還要開發建設浦東?

  周漢民:浦東開發開放,不是無源之水、無本之木,不是突然之間的奇思妙想,更不是匆忙的一個決定,而是黨中央、國務院基于國際國內基本形勢變化,在改革開放和現代化建設關鍵時期作出的一項重大戰略決策。

  長期以來,上海都是我國最大的經濟中心城市。上世紀80年代初,圍繞拓展城市發展空間等問題,上海各界展開了積極探索和深入研究。

  當時,申城82平方公里的中心城區,有1萬多個生產點、5700家工業企業,占全市工業企業的55%;全上海有幾十萬戶家庭的人均居住面積約為4平方米,其中還有3萬多戶人均居住面積不到2.5平方米;上下班高峰時的公交車上,1平方米大小的地方要站12個人……建筑之密、廠房之擠、道路之窄、綠化之少,是現在不可想象的。于是,位于黃浦江以東、長江口西南、川楊河以北、緊鄰外灘的浦東地區開發建設問題,被提到市委、市政府的重要議事日程上。

  從國家層面來看,42年改革開放的總體趨勢就是“由點到面、連線成片”。1978年十一屆三中全會后,中央決定建經濟特區,深圳、珠海、汕頭、廈門緊鄰我國的香港、澳門、臺灣地區。1984年,中央決定設立14個沿海開放城市。這14個城市北到大連,南至北海,沿我國18000多公里長的海岸線分布,當中那個“點”就是上海。

  對于當時的上海來說,擺在面前的只有一條路,那就是以更大的開放促進更深入的改革。具體從哪里突破?浦東是比較理想的。

  解放周末:為了開發開放浦東,上海前期作了哪些準備工作?

  周漢民:早在1980年,有識之士就發表了呼吁開發建設浦東的文章。當時,市規劃局辦公室的陳坤龍寫了一篇文章,叫《在浦東新區建設“新市區”》,呼吁市政規劃要“往前拱”。

  1985年2月,國務院批復《關于上海經濟發展戰略的匯報提綱》,其中提出“重點向杭州灣和長江口南北兩翼展開,創造條件開發浦東,籌劃新市區的建設”,可說是民有所呼、國有所應。1986年,國務院批復《上海城市總體規劃方案》,強調“在浦東發展金融、貿易、科技、高校和商業服務設施,建設新居住區,使浦東新區成為現代化新區”。

  這一時期,久居美國的華人林同炎,一位舉世公認的橋梁建筑大師,給時任上海市委主要領導寫了一封信。這封用鋼筆一字一字寫出來的萬言書,提出了立足浦東、放眼世界的一系列建議。

  以此為契機,上海專門組織一個班子來認真研究浦東開發開放的大戰略,名為浦東開發聯合咨詢研究小組,聘任林同炎、陳乃東等海外華人,還有新加坡的學者、巴西的城市建設專家,以及世界銀行的中國執行董事許乃炯等為海外顧問。

  這個小組成立于1987年7月7日,中方工作組設有1個組長、1個副組長、6個成員。汪道涵老市長擔任顧問,時任上海市副市長倪天增為組長,副組長是建設局局長張紹樑。組員有市委研究室副主任俞健、市政府經濟研究中心於品浩、規劃設計院李佳能、土地管理局俞漢卿以及來自中國銀行金融研究所的陳澤浩,還有一個就是我。

  現在來看,浦東開發開放猶如平地起高樓,背后積聚了很多“能量”:一是有識之士的熱情呼吁;二是有中央給上海的戰略要沖定位;三是有連續多個相關方案提到浦東開發開放的現代化和新區建設的意義;四是有海外同胞的睿智建言;五是有政治家的遠見和引領,能夠把“眾智”集合為“事業”。

  這件事,人們已經等待了太多年

  解放周末:小組組員是怎樣分工合作、開展研究的?

  周漢民:我還記得,當時辦公條件很緊張。中山東一路12號原市政府大廈底層搭有一排鐵皮房,就借了一間給我們辦公,電話分機是“0”號。

  小組的主要任務是研究浦東開發開放的定位問題。比如,是以浦東的一角為試點,還是把整個浦東都作為試驗田;是取幾個點作為開發開放的重點,還是全面開花?要研究的問題很多,大家都有著強烈的歷史使命感、責任感,工作充滿了激情。當時,我剛從上海外貿學院國際經濟法系碩士畢業,留校任教,是最年輕的,其他幾位同志挑了大梁、擔了重任。

  汪道涵老市長給我的任務主要有兩個:一個是開放度研究,也就是“門開多大”。15度?45度?90度?還是干脆不要門?另一個是浦東新區的法律框架研究。

  那年夏天,海南處于建省的關鍵時刻,正在制定30條開放政策。我們就去海南調研。1988年初,我們又前往美國舊金山,傾聽國際人士對浦東開發開放的建議。大家花了一年時間最終形成的浦東開發開放可行性報告,主要研究了四大問題:

  一是戰略研究。俗話說,人無遠慮,必有近憂。戰略研究就是要做到深謀遠慮。二是政策研究。還是一句俗話:辦酒容易請客難。政策研究就是要解決如何讓人近悅遠來又能夠流連忘返。正所謂“一分部署,九分落實”,很大程度上就是要研究落地的問題。第三個和我的專業有關,是法律條例研究。四是資金籌措研究。

  浦東開發開放可行性報告七易其稿,吸收了海內外200位專業人士的真知灼見。報告完成后,我們希望開一個國際研討會來研究相關設想是否確切、合適,是否具有吸引力和可操作性。1988年5月2日至4日,“上海市浦東新區開發國際研討會”在西郊賓館舉行,市委、市政府主要領導都到會并發表重要講話,還有140多位中外專家與會研討。

  會上,大家建言獻策,非常踴躍。這個場景讓我很感動——浦東開發開放這件事,人們已經等待了太多年。

  解放周末:這份報告為浦東繪制了怎樣一幅藍圖?

  周漢民:我們小組提出,浦東開發開放的基本構想是整個浦東的大開放,是帶動上海發展的大開放,是“小政府、大社會”的大開放,是堅持“市場化、信息化、法制化、國際化”的大開放。具體的設想是“三點一線”,“三點”即陸家嘴、黃樓(大致為今天上海國際旅游度假區區域)、外高橋,“一線”是沿楊高路開發一條新路。

  這個構想得到與會者的肯定,認為“積極進取,大膽且可落實”,F在來看,陸家嘴、外高橋是按照當年設想建設的,黃樓這個點移到了金橋;“一線”變成了新建的世紀大道,大致沿東方路開發。

  報告在國際研討會之后再經修改,由市委、市政府呈報中央。1989年的關鍵時刻,鄧小平同志指出,要把進一步開放的旗幟打出去。1990年4月18日,李鵬同志宣布黨中央、國務院同意上海加快浦東地區的開發,在浦東實行經濟開發區和某些經濟特區的政策。

  不久后,國務院有關部門來了一位領導,我陪同他去陸家嘴調研。到了陸家嘴,他從面包車下來,問:“哪里是陸家嘴?”我指了一指:“這就是陸家嘴!币黄r田,間隔著民房,有一兩個煙囪,這就是當時的陸家嘴。

  浦東開發開放后,陸家嘴、金橋、外高橋相繼成立開發公司。按照規定,這些注冊資金超過1億元的公司要由國家計委審批。但中央部委決定放權,沒讓我們去北京報審,而是派人來上海參加評審會。

  3個開發公司成立時,我都有幸擔任評審委員會主席。記得第一個評審的是金橋,第二個是外高橋,第三個是陸家嘴。當時,對陸家嘴的設想是先建設一批現代建筑,逐步轉向世界一流的金融中心目標定位;在金橋,我們要打造一個真正意義上的工業開發區,要從“制造”邁向“智造”;外高橋則要向世界一流的保稅區突進。

  立法先行,為長遠發展奠定基石

  解放周末:1990年4月30日,上海宣布開發浦東十項政策。30年后再看這10條政策,您有何感受?

  周漢民:這10條政策意義深遠,今天看來每一條都極具生命力。

  比如,第一、第二條政策亮出了稅收優惠。第四條允許外商在區內投資興建機場、港口、鐵路、公路、電站等項目。因為當時我們要橋沒橋、要路沒路,需要快速完善基礎設施。第五條允許外商在區內興辦第三產業。這是最為要緊的措施之一。

  對外資企業給了種種優惠,對中資企業也得考慮鼓勵。因此,第八條規定,對區內中資企業實行區別對待的方針。對符合產業政策且有利于浦東開發開放的,可酌情給予減免所得稅的優惠。

  第九條決定,區內土地使用權為50年到70年。最后一條明確提出,浦東新區新增財政收入,將用于新區的進一步開發。有了這句話,浦東的發展就有了更強勁的動力。

  1990年,浦東經濟總量是60億元;2019年,已達到12734億元。重讀十項政策可以看到,在黨中央、國務院的親切關懷下,浦東是如何從一片阡陌交錯的農田變成一座功能集聚、要素齊全的現代化新城,成為改革開放的象征和上,F代化建設的縮影的。

  解放周末:但當時有海外輿論質疑,就憑這登在報紙上不過巴掌大篇幅的十項政策,如何讓外資、外企放心和安心?

  周漢民:對于這個問題,時任市長朱镕基及時給出了回應,那就是:“我們一定會立法,用法律來保障浦東開發開放以及外國投資者的權益!1990年7月下旬,市政府常務會議決定,抓緊浦東開發開放相關立法工作,法律正式頒布時,要同時使用中文、英文和日文3種文字,以便讓海外投資者第一時間了解。

  當時,我擔任浦東開發立法咨詢專家和英文版總審定。對于前者,我還是有所準備的。我和老師陳雍教授寫過兩篇題為《開發浦東立法先行》的文章,提出了32部立法框架。

  從浦東開發開放的大戰略出發,我們的立法理念始終明確:第一,立法要做到持衡,不能只站在政府、地方甚至第三方的立場上,而要統籌好各方利益。第二,立法要做到明確,不能有模棱兩可的表達。法條不是論文,不能夠有注釋,更不可隨意詮釋。第三,立法不應該一成不變,但更不應當朝令夕改。

  作為英文版總審定,挑戰巨大,但還是順利完成任務,做到了“零距離”服務改革開放偉業。到1990年9月10日,9部法律的中、英、日3種版本同時向全球公布。后來的實踐證明,立法先行為浦東的長遠發展奠定了基石。

  解放周末:在投身世博會工作之前,您曾擔任浦東新區首屆人民政府的副區長一職。這段經歷留下了怎樣的記憶?

  周漢民:2000年,我就任浦東新區副區長。從一個坐而論道的學者到親力親為的公務員,從思考浦東應當如何發展到人們要看你為浦東做了什么,這個轉變是巨大的。

  記得我去外高橋調研時,走到海關5號門,發現“中國上海外高橋保稅區”幾個字邊上的英文是“Free Trade Zone(自貿區)”。這是一個深謀遠慮的翻法。把保稅區翻譯成自貿區,對外高橋、對浦東、對上海尤其是對營商環境優化,提出了更高的目標和要求。

  當時我就在思考:到底有多少國家的商人會來投資?他們的投資有沒有獲得感甚至榮譽感?為此,我和浦東新區管委會的同志協商,來外高橋投資的國家這么多,能不能把它們的國旗集中升起來,形成一片旗林。同時,在海關5號門豎起2根旗桿,一根高高揚起中國國旗,另一根平?罩,如果哪天外高橋有重大簽約,就把這個投資來源國的國旗升起來。

  這根特殊旗桿第一次升起的是美國國旗。當時正逢美國通用在外高橋有一個簽約,前來簽約的正是日前去世的通用電氣前董事長杰克·韋爾奇。那天,他看到升起的美國旗幟,感慨萬千。

  解放周末:2013年,浦東開始真正試點“Free Trade Zone(自貿區)”,背后體現了怎樣的大國謀略?

  周漢民:2013年9月29日,中國(上海)自貿試驗區掛牌成立,4塊區域加在一起,28.78平方公里。中央把首個自貿試驗區放在浦東,看重的是浦東開發開放形成的制度基礎、開放優勢和戰略地位,體現了以更大的開放倒逼更深入的改革,就是要在新的壓力和挑戰面前做到步履堅定、旗幟鮮明。

  去年,臨港新片區落地。新片區“新”在哪里?我認為,一是新的體制,二是新的產業,三是新的模式。

  體制新,就是充分利用特殊綜合保稅區的功能,在“特”字上做文章,如建好法律防火墻、積極施行“境內關外”制度并支持離岸業務創新、大力推進跨境電子商務等。

  產業新,不僅是指傳統的“三新”:人工智能、生物醫藥、集成電路,還應該包括應對新冠肺炎疫情而催生的新興產業。

  模式新,可以落實到臨港新城的建設與發展上,像特斯拉項目從立項到開工,創下了新的政府管理模式奇跡。今年第一季度,臨港在疫情防控和外資利用上取得較好的成績,體現了新的機制、新的產業、新的管理模式,特別是新生產生活交融發展理念的成功。

  吃改革飯、走開放路、打創新牌

  解放周末:浦東開發開放的壯闊歷程,積累了哪些寶貴經驗?

  周漢民:30年來,浦東作為實施國家戰略的核心區、突破口、試驗田,率先建立國家級要素市場,率先進行基礎設施建設投融資體制改革,率先推進國有土地有償使用,誕生了第一個保稅區、第一個金融貿易區、第一個綜合配套改革試驗區、第一個自由貿易試驗區,在改革開放過程中發揮了先行先試的窗口帶動作用。

  浦東的快速發展,應該說得益于“五個堅持”。

  一是始終堅持“開發浦東、振興上海、服務全國、面向世界”的辯證統一。這是一個導向問題。開發浦東,是手段;振興上海是目標一,服務全國是目標二,面向世界是宏大目標。

  二是始終堅持“第一要務、第一資源、第一動力”的辯證統一。什么是第一要務?發展是第一要務。尤其是在新冠肺炎疫情常態化防控的當下,需要千方百計地加快推進生產生活秩序全面恢復。什么是第一資源?人才是第一資源。我做浦東新區副區長的時候,每年浦東新增白領10萬名,這是浦東走上人才支撐創新、創新驅動發展新路的底氣所在。什么是第一動力?第一動力就是不斷地改革、不斷地開放,為我國走近世界舞臺中央提供戰略支撐。

  三是始終堅持“三個條件”的辯證統一。第一個是人口條件。黨中央、國務院近日發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》,就強調了探索推動在長三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認。第二個是資源條件,就是要弄清楚自然稟賦、社會稟賦的變化、發展。第三個是環境條件,尤其是法治環境、營商環境等,這是關鍵所在。

  四是始終堅持“三個導向”的辯證統一。第一個是需求導向。隨著新冠肺炎疫情在全球蔓延,外資、外貿的變化情況需要及時研判、做好前瞻和長期準備。第二個是問題導向。如何讓全球化保持活力,如何避免經濟“脫鉤”,都是必須正視的問題。第三個是效果導向。這“三個導向”歸根結底體現了踐行以人民為中心的發展思想。

  五是始終堅持經濟發展與黨的建設辯證統一,充分發揮黨組織的創造力、凝聚力、戰斗力,全面激發敢闖敢試、敢為人先的干事創業激情,匯聚推動改革開放和現代化建設的強大合力。

  我認為,無論過去、現在,還是將來,都必須從國家戰略的高度,從改革開放全局的高度,深刻把握浦東開發開放的歷史使命,深刻把握上海在中國特色社會主義偉大實踐中的特殊責任。這是浦東開發開放的不竭動力,也是上海發展的寶貴財富。

  解放周末:從您的角度來看,站在新的起點上,怎樣才能堅定不移做深做透改革開放這篇大文章?

  周漢民:上海是吃改革飯、走開放路、打創新牌發展起來的。

  黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央對上海作出了一系列重要指示,要求上海當好全國改革開放排頭兵、創新發展先行者,將一系列重大國家戰略交給上海先行先試。進入新時代,要按照“四個新作為”的要求,充分發揮浦東開發開放的示范引領作用,加快推動國家戰略的落地落實。

  一是做到高水平改革開放。要努力當好改革開放排頭兵中的排頭兵、先行者中的先行者,做到人有我優、人優我特、人特我專,甚至人無我有。

  二是實現高質量發展。高質量發展,很大程度上要先從勞動生產力的充分發揮、釋放和解放入手,包括土地、資本、勞動力,也包括數據、政府管理等要素。簡單來說,全要素勞動生產力的發展就是高質量發展。

  三是構建高品質生活。要下定決心,建設健全的公共衛生體系和城市規劃。這些目標歸結到一點,還是要有高素質的人才隊伍。高素質的人才,既要胸懷祖國,又要放眼世界;既要立足當下,又要瞻望長遠。

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